Der „Tagesspiegel“ fordert ein „neues Einwanderungsgesetz“ (14.10.13). Der Migrationsforscher Professor Bade empfiehlt in der „Zeit“ „kluge Antworten“ auf die globalen Herausforderungen von Flucht und Migration (15.10.13.). Und der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) schlägt in einer Pressemitteilung (27.09.2013) einen „Nationalen Aktionsplan Migration“ vor, „der demografische, ökonomische, soziale und humanitäre Aspekte bei der Steuerung von Zuwanderung gebündelt berücksichtigt.“
Bisherige Maßnahmen der Bundesregierung
Die Bundesregierung – der Adressat dieser Ratschläge – aber taumelt hin und her zwischen ökonomischer Vernunft und der Versuchung des rassistischen Ressentiments („Armutsmigration“). Dabei könnte das Bundeskabinett durchaus selbstbewusst auf die Arbeit der letzten Jahre verweisen: Insbesondere seit dem „Aktionsprogramm zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland“ aus dem Jahr 2007 ist viel geschehen: So wurde etwa die sogenannte Blue Card–Richtlinie der EU umgesetzt und die sogenannte Beschäftigungsverordnung neu gestaltet. Damit wurde nicht nur die Vorrangprüfung für Fachkräfte faktisch abgeschafft, sondern auch die Verfestigungsmöglichkeiten für diese Menschen erleichtert. Verbesserungen gab es zudem für ausländische Unternehmensgründer_innen, Studierende und Auszubildende (aber auch für deren Ehegatt_innen sowie erleichterte Vorrangprüfungen beim Arbeitsmarktzugang für Asylsuchende und Geduldete) sowie für Arbeitssuchende. Auch wurde (fraktionsübergreifend!) ein Gesetz zur erleichterten Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse beschlossen.
Die Bundesregierung richtete zudem ein sogenanntes Willkommensportal - Make it in Germany ein – flankiert durch ein Pilotprojekt in drei prominenten Herkunftsländern (Indien, Indonesien und Vietnam) zur individuellen Beratung und Unterstützung interessierter Fachkräfte. Zudem wurden Absprachen zum Beispiel zwischen der Bundesarbeitsagentur und China beziehungsweise den Philippinen über Vermittlung von Pflegekräften beschlossen. Die Bundesregierung hat also einiges unternommen (was ihr viele nicht zugetraut haben). Und dennoch bleibt vieles nur Stückwerk:
- Es fehlt ein transparentes Gesamtkonzept, in das sich die einzelnen migrationspolitischen Maßnahmen eingliedern. Das aber wäre notwendig. Denn eine verlässliche Einwanderungspolitik muss von der Bevölkerung verstanden und getragen werden.
- Darüber hinaus will die Bürokratie auch in Zukunft hier alles allein entscheiden können – ohne Einfluss der Parlamente.
- Der Begriff der „Willkommenskultur“ ist faktisch zu einer Worthülse verkommen. Schließlich brauchen Migrant_innen keine hohlen Phrasen, sondern adäquate materielle und rechtliche Möglichkeiten, die ihnen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben in Deutschland ermöglichen.
- Und zu guter Letzt bleiben zwei wichtige Aspekte ausgeklammert: Zum einen wird bei den bisherigen Maßnahmen kein Bezug darauf genommen, welche Rolle Migration spielen kann, um den demografischen Alterungsprozess zu verringern. Und zum anderen fehlt der offiziellen Fachkräftepolitik jegliche Bezugnahme auf den Grundsatz der Nachhaltigkeit.
Um die beiden letztgenannten konzeptionellen Leerstellen zu schließen, hat die grüne Bundestagsfraktion im Frühjahr 2013 einen Antrag verabschiedet (BT-Drs. 17/13555 vom 15.05.2013). Wir verstehen diesen auch als Beitrag für eine neue, kreative Diskussion um das scheinbare Gegensatzpaar von Migration und Entwicklung.
Grüne Verantwortungspyramide
Alle Welt redet vom Prozess der Globalisierung. Dieser besteht aber nicht nur aus einem zunehmenden Austausch von Gütern und Dienstleistungen. Er führt auch zu einer Zunahme von Wanderungsprozessen von Arbeitsmigrant_innen. Wir Grünen wollen diese Entwicklung nun zum Wohl aller gerecht gestalten. Um dies zu erreichen, wollen wir den Grundsatz der Nachhaltigkeit auch im Politikfeld der Arbeitsmigration verankern. Hierbei müssen unterschiedliche Interessen in Einklang gebracht werden:
- Zum einen wollen und sollen die Aufnahmeländer die Chancen nutzen, die sich ihnen aus dem Einwanderungsprozess für ihre Wirtschaft, für ihren Arbeitsmarkt und Sozialstaat sowie für die Entwicklung einer Gesellschaft der Vielfalt bieten.
- Gleichzeitig muss man auch den Interessen der Einwandernden (und ihrer Angehörigen) gerecht werden.
- Und schließlich müssen die Ansprüche der Herkunftsländer auf Wahrung ihrer Entwicklungspotentiale berücksichtigt werden.
Alle drei Aspekte müssen in Ausgleich gebracht und dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden.
Förderung freiwilliger Mobilität
Wir leben in einer Welt, die immer mehr zusammenrückt. Dadurch verändern sich auch menschliche Wanderungsprozesse. Heute aber wandern viele Arbeitsmigrant_innen mehrfach und für unterschiedliche Zeiträume zwischen ihren Herkunfts- und Aufnahmeländern hin und her.
Dieses Phänomen wird oft als „zirkuläre Migration“ bezeichnet. Aber leider ist dieser Begriff unscharf und missverständlich – so dass hiermit ganz unterschiedliche Dinge beschrieben werden. Konservative (aber auch der SVR in seiner ansonsten lesenswerten Studie aus dem Jahr 2011 „Triple-Win oder Nullsummenspiel? Chancen, Grenzen und Zukunftsperspektiven für Programme zirkulärer Migration im deutschen Kontext“) verstehen „zirkuläre Migration“ als eine Art Rotationsmigration: Arbeitsmigrant_innen müssen das Aufnahmeland demzufolge nach einer bestimmten Frist wieder verlassen, um Platz zu machen für neue temporäre Einwandernde. Wir meinen, dass man damit nur die Fehler der alten „Gastarbeiterpolitik“ wiederholen würde.
Dem grünen Konzept zufolge sollen alle Arbeitsmigrant_innen (im Sinne von Artikel 8 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz) grundsätzlich die Möglichkeit einer Aufenthaltsverfestigung haben. Dies entspricht nicht nur den Empfehlungen der EU-Kommission (Europäische Kommission (2007), S. 11), sondern auch dem Fazit einer Studie des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge aus dem Jahr 2011 (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2011), S. 19). Denn wir Grünen meinen: Erst auf dieser Grundlage macht es Sinn, seitens des Aufnahmelandes gezielte Anreize zu setzen, um Formen freiwilliger Mobilität zu unterstützen. Dies kann zur Förderung des selbstbestimmten Engagements von Migrant_innen für eine demokratische, ökologische, wirtschaftliche und soziale Zukunft ihrer Herkunftsländer beitragen.
Einwanderungskriterien, die Allen nutzen
Als operatives Steuerungsinstrument unseres Einwanderungskonzeptes schlagen wir das sogenannte Punktesystem vor. Bei diesem Ansatz verteilt ein Aufnahmeland an einwanderungswillige Menschen anhand bestimmter Variablen (zum Beispiel Bildungsabschluss, berufliche Fertigkeiten, Berufserfahrung und Sprachkenntnisse der Antragsteller_innen) Qualifikationspunkte - Kriterien, die allen und nicht nur einigen wenigen nutzen.
EXKURS 1: Der Streit um das Punktesystem in Deutschland Seit über zehn Jahren wird über die Einführung eines Punktesystem (wie in den USA und Kanada) debattiert: Vorgeschlagen wurde dies – nicht zuletzt unter Hinweis auf die demografische Entwicklung – erstmals von der sogenannten Süßmuth-Kommission im Jahr 2001. Unterstützt wird eine solche Idee von den deutschen Wirtschaftsforschungsinstituten, den Verbänden der Deutschen Wirtschaft, aber auch (wenn auch zurückhaltend) vom DGB und der SPD (vgl. BT-Drs. 17/3862 vom 23.11. 2010) sowie zuletzt (2011) von der sogenannten „Hochrangigen Konsensgruppe Fachkräftebedarf und Zuwanderung“. Die Einführung scheiterte bislang an der Union. Diese lehnt dieses Steuerungselement ebenso strikt ab wie die LINKE („ein Instrument neokolonialer, selektiver Einwanderungspolitik“) in ihrem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2013 (S.77).Dabei wird im Rahmen der Einwanderung von Jüdinnen und Juden aus den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion ein solcher Punktekatalog (wenn auch in sehr kleinem Maßstab) erfolgreich angewandt. Selbst die damalige schwarz-gelbe Bundesregierung kam zu dem Fazit, dass dieses Punktesystem „ein mögliches Instrumentarium [ist], um eine qualifizierte Zuwanderung zu steuern“ (vgl. BT-Drs. 17/2836 vom 31. 08. 2010).
Die grüne Bundestagsfraktion schlägt nun vor, die beiden migrationspolitischen Ansätze (Punktesystem und zirkuläre Migration) miteinander zu verknüpfen. Denn das Punktesystem erscheint uns besonders geeignet, eine auf Zirkularität setzende Arbeitskräfteeinwanderung zu gestalten, ohne die menschenrechtliche beziehungsweise entwicklungspolitische Verantwortung Deutschlands aus dem Blick zu verlieren.
Zwar soll auch in Zukunft die bisherige Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte möglich sein, die sich primär an den Partikularinteressen der einzelnen Unternehmer_innen ausrichtet. Das Punktesystem bietet demgegenüber aber drei Vorteile:
- Zum einen lassen sich hiermit – das zeigen die Vorbilder in den USA und Kanada – auch größere Einwanderungskontingente steuern. So kann Zuwanderung ein Baustein (neben anderen) werden, um dem demografie-bedingten Alterungsprozess unserer Gesellschaft entgegenzuwirken.
- Zweitens können mit dem Punktesystem gesamtgesellschaftliche Belange berücksichtigt / operationalisiert werden.
- Und drittens beinhaltet das Punktesystem die Möglichkeit der Evaluierung und Nachsteuerung. Und dies sollte unseres Erachtens nicht nur durch Behörden (wie das BAMF beziehungsweise die Bundesagentur für Arbeit) erfolgen, sondern auch durch Politik und Zivilgesellschaft (wie zum Beispiel Migranten-Communities und Diasporagemeinden).
Wir Grünen haben vorgeschlagen, den Kriterienkatalog dieses Punktesystems um das Merkmal „Herkunftsland“ zu ergänzen. Das soll helfen, mögliche negative Rückwirkungen unserer Fachkräfteanwerbung für bestimmte Herkunftsländer zu vermeiden bzw. zu reduzieren. Damit wollen wir dazu beitragen, die Entwicklungschancen dieser Staaten zu wahren.
Dies ist ein wichtiger, aber kniffliger Punkt. Denn - so die Befürchtung - werden so nicht Menschen aus bestimmten Herkunftsländern diskriminiert? Wir meinen: Nein. Denn die Unterscheidung nach Herkunftsländern erfolgt (innerhalb des für alle Seiten transparenten Prozesses) zu dem alleinigen Zweck, das Recht der Herkunftsländer auf Entwicklung sicherzustellen. Und das ist ein seitens der internationalen Politik gewolltes Differenzierungskriterium. Zudem ist eine zu diesem Zweck vorgenommene Unterscheidung auch völkerrechtlich zulässig (vgl. Art. 2 des „Annex on movement of natural persons supplying services under the General Agreement on Trade in Services”).
Und schließlich ist das Punktesystem ja ohnehin mehrdimensional aufgebaut. Das heißt die Einwanderung wird anhand diverser Kriterien erleichtert oder erschwert. Diese Mehrdimensionalität bietet unseres Erachtens damit die Gewähr, dass kein_e Antragsteller_in allein wegen ihres/seines Herkunftslandes von einer Zuwanderung nach Deutschland ausgeschlossen - und damit diskriminiert - würde.
EXKURS 2: Die besondere Rolle des Gesundheitswesens in der Migrationspolitik Die Gewährleistung einer effektiven Gesundheitsfürsorge ist für jedes Land – im wahrsten Sinne des Wortes – (über)lebenswichtig. Wir Grünen meinen: Elementare Bereiche der Grundversorgung (insbesondere der Bildungs- und Gesundheitssektor) dürfen durch eine aktive Einwanderungspolitik keinesfalls untergraben werden. Diesem Ziel hat sich nicht nur die Weltgesundheitsorganisation (WHO) verpflichtet (mit ihrem “Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel”), sondern auch der von Nicht-Regierungsorganisationen (wie zum Beispiel Action for Global Health) initiierte “Code of Conduct for Health Systems Strengthening”. Deutschland ist nicht nur Unterzeichner des oben genannten Verhaltenskodexes der WHO. Umgesetzt hat ihn die Bundesregierung bislang aber nur sehr begrenzt (vgl. BT-Drs. 17/11346; S. 8 ff. vom 07.11.2012). Wir Grünen fordern einen nationalen Aktionsplan zur Umsetzung dieses WHO-Leitfadens. Ein Ziel: Die Unterstellung auch privater Anwerbeagenturen von Gesundheitspersonal unter den Verhaltenskodex der WHO.
Neuausrichtung des bisherigen „Rückkehrmanagements“
Wenn man diesen grünen Ansatz, nämlich die Förderung freiwilliger Mobilität, konsequent zu Ende denkt, dann führt dies notwendigerweise auch zur einem grundlegenden - und wie wir meinen - wirklich innovativen Kurswechsel beim sogenannten Rückkehrmanagement: Damit wird derzeit nämlich lediglich die dauerhafte Ausreise gefördert. Dies aber widerspricht dem Ansatz freiwilliger Zirkularität. Wir finden: Wirklich zukunftsweisend wäre eine umfassende Förderung freiwilliger Mobilität, mit dem Ziel, über das Hin-und-Her-Pendeln der Migrant_innen einen intensiven und nachhaltigen Austausch nicht nur materieller Güter, sondern auch von Erfahrungswissen und neuen Kontakten zwischen den Herkunfts- und Aufnahmeländern zu fördern.
Wir meinen, dass Beratung oder Förderung nicht mehr ausschließlich auf eine (dauerhafte) Rückkehr ausgerichtet sein sollte, sondern zumindest gleichberechtigt auch auf zirkuläre Migrationsprozesse. Auch erscheint uns sinnvoll, eine zusätzliche Beratungskompetenz in neuen Nachhaltigkeitsthemen herauszubilden (wie zum Beispiel Demokratie- und Menschenrechtsbildung, Ökologie, Geschlechtergerechtigkeit, Gesundheitsförderung) beziehungsweise die Beratungs- und Fördertätigkeit auf neue Zielgruppen hin auszurichten (wie zum Beispiel Selbstständige und Investor_innen oder ehrenamtliche Tätigkeiten).
Ein erster institutioneller Schritt in diese Richtung war die Einrichtung einer „Koordinierungsstelle Rückkehr und Reintegration“ beim BAMF. Und ein sinnvoller - aber ausbaufähiger - Projektansatz erscheint uns das durch das BMZ beziehungsweise die Bundesagentur für Arbeit kofinanzierte Programm „Rückkehrende Fachkräfte“ des „Centrums für Migration und Entwicklung“ (CIM).
Es lohnt(e) sich!
Die fraktionsinterne Debatte um diesen Antrag war ein Experiment; in langen Runden trafen „zwei Welten“ aufeinander – die von grünen Migrations- und die von grünen Entwicklungspolitiker_innen. Nie zuvor hatte man sich (zusammen mit Expert_innen aus der Wissenschaft, von Diakonie und Caritas, aber auch aus NGOs) einem derart strukturierten und langwierigen Dialog unterworfen.
Und wir meinen, die Mühe hat sich gelohnt! Sicher, dieser Antrag ist „nur“ ein erster Aufschlag. Aber es ist der erste Versuch einer Fraktion im Deutschen Bundestag, ein kohärentes Konzept zur Auflösung des Spannungsfeldes von Migration und Entwicklung vorzulegen – nicht mehr, aber auch nicht weniger.
Literatur
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (2011): „Zirkuläre und temporäre Migration: Empirische Erkenntnisse, politische Praxis und zukünftige Optionen in Deutschland“, Nürnberg
Europäische Kommission (2007): „Zirkuläre Migration und Mobilitätspartnerschaften zwischen der Europäischen Union und Drittstaaten“; KOM (2007) 248 vom 16.05.2007. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0248:FIN:DE:PDF
Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (2011): „Triple-Win oder Nullsummenspiel? Chancen, Grenzen und Zukunftsperspektiven für Programme zirkulärer Migration im deutschen Kontext“, Berlin. http://www.svr-migration.de/content/wp-content/uploads/2011/09/svr-info-zirkulaere-migration-chancen-und-grenzen.pdf
The NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening Initiative” (c/o Health Alliance International): „The NGO Code of Conduct for Health Systems Strengthening”. http://ngocodeofconduct.org/
World Health Organization: “Global Code of Practice on the International Recruitment of Health Personnel”. http://www.who.int/hrh/migration/code/WHO_global_code_of_practice_EN.pdf